我國在進(jìn)一步完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的過程中，大力建設(shè)社會(huì)信用體系勢在必行，而政府信用則是整個(gè)社會(huì)信用體系的核心，加強(qiáng)政府信用建設(shè)特別是加強(qiáng)地方政府信用建設(shè)是構(gòu)建整個(gè)社會(huì)信用體系的當(dāng)務(wù)之急。

一、地方政府信用缺失的表現(xiàn)

據(jù)有關(guān)部門不完全統(tǒng)計(jì)，目前我國每年訂立的合同約40億份，合同標(biāo)的超過140億元，但平均合同履約率只有50%左右。另據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，全國每年生產(chǎn)、銷售的假冒偽劣商品貨值金額超過2000億元，三角債金額超過6000億元。筆者在深入分析這許許多多的失信現(xiàn)象時(shí)，卻越來越多地發(fā)現(xiàn)存在于工廠、商店、乃至個(gè)人中的信用缺失問題都與政府的信用缺失有著揮之不去的直接或間接的關(guān)系，尤其是一些地方政府中存在著比較突出的信用缺失現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為：

誠信意識淡薄。人民政府誠實(shí)守信，既是一種負(fù)責(zé)的施政理念，更是各級政府的為政之道，執(zhí)政之基。有的地方政府誠信意識淡薄，搞勞民傷財(cái)?shù)摹靶蜗蠊こ獭薄Ｈ缃瘢y(tǒng)計(jì)數(shù)字仍然是政績考核的一個(gè)重要方面，受利益驅(qū)動(dòng)，有些數(shù)字存在大量水分，誠信缺失。

政策缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性。許多地方為了招商引資，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，不顧客觀條件，憑空許諾，結(jié)果使種種承諾難以兌現(xiàn)。一些黨政干部為了追求任職內(nèi)的政績，急功近利，追求立竿見影的項(xiàng)目。還有一個(gè)普遍性問題就是，一些地方政府官員特別是主要負(fù)責(zé)人變動(dòng)頻繁，新官不理舊事，一屆政府一朝政策。

利益驅(qū)動(dòng)，地方保護(hù)主義泛濫。國家財(cái)政分灶吃飯，使一些地方政府為了本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收入，禁止外地產(chǎn)品進(jìn)入本地市場，保護(hù)本地企業(yè)的市場壟斷地位；有些領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)為，整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序不能真抓實(shí)干，否則會(huì)影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展；更有甚之，有些地方干部竟為本地企業(yè)的制假販假行為充當(dāng)保護(hù)傘。

二、地方政府信用缺失的原因

政府的信用責(zé)任與政府的實(shí)際信用能力不匹配

多年來，我們的政府模式基本上延續(xù)了“全能政府”的傳統(tǒng)政府模式，政府幾乎獨(dú)自承擔(dān)了全社會(huì)的信用責(zé)任。巨大的信用責(zé)任同政府實(shí)際信用能力的沖突，不可避免地使得政府在維護(hù)信用方面陷入捉襟見肘的境地。盡管從理論上講，隨著市場化改革的逐步深入，政府職能范圍、政府權(quán)力邊界都已經(jīng)有了原則性界定，但在實(shí)際操作中，在一些地方，政府權(quán)力、政府職能及政府信用范圍仍可以無限擴(kuò)張。現(xiàn)實(shí)中，政府的實(shí)際信用能力受政府實(shí)際擁有的物質(zhì)資源、人力資源、信息資源、信用資源等限制，當(dāng)政府無限制地?cái)U(kuò)張自己的職能，承擔(dān)了范圍過大的信用責(zé)任時(shí)，難以克服的信用能力限制必然導(dǎo)致政府陷入信用危機(jī)的困境。一方面，由于政府角色嚴(yán)重錯(cuò)位，政府在行使那些本不應(yīng)由其行使的職能方面表現(xiàn)出了驚人的低效率，無法真正踐諾其盲目許下的信用責(zé)任。另一方面，政府將有限的信用資源用于信用責(zé)任范圍之外的領(lǐng)域，反過來又造成政府責(zé)無旁貸的信用責(zé)任也難以切實(shí)履行，出現(xiàn)了惡性循環(huán)。過多的權(quán)力不僅使行政官員濫用權(quán)力成為可能，更重要的是，這意味著行政官員被賦予了他們不可能實(shí)現(xiàn)的責(zé)任，其結(jié)果必然是政府陷入信用危機(jī)。政府的職能范圍應(yīng)當(dāng)取決于市場和社會(huì)的需要，當(dāng)然，政府本身的能力也是制約政府職能范圍的關(guān)鍵性因素。有限政府在處理自身與市場的關(guān)系時(shí)，必須遵守市場優(yōu)先的原則，市場先于政府是有限政府的基礎(chǔ)，市場延伸到哪里，政府的范圍就應(yīng)該收縮到哪里。

政治委托——代理關(guān)系中的信息不對稱

在政治委托——代理關(guān)系中，由于信息不對稱，公眾對政府監(jiān)督約束的困難以及政府本身的利益驅(qū)動(dòng)的自利傾向就會(huì)表現(xiàn)為道德風(fēng)險(xiǎn)。只要政治代理人即政府是信息的優(yōu)勢者，擁有一些為政治委托人所不知的信息，而政治代理人的本性中又包含有自私自利的成分，那么，政治代理人就有可能利用其信息優(yōu)勢謀取私利。政府職員所從事的職業(yè)，既代表著公共利益，又代表著私人利益，存在著為獲取私人利益而侵害公共利益的可能性。可見，政治代理人的利益驅(qū)動(dòng)為道德風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)化注入了恒久的動(dòng)力。道德風(fēng)險(xiǎn)的存在及其現(xiàn)實(shí)化是政治代理人對委托利益的背棄，是對政府信用的侵蝕，必然會(huì)引發(fā)信任危機(jī)，導(dǎo)致政府信用問題。制定和實(shí)施公共政策是各級政府實(shí)現(xiàn)其行政意圖的重要途徑。轉(zhuǎn)型期地方政府信用缺失與地方政府規(guī)制無度，法無常規(guī)，導(dǎo)致公共政策發(fā)生信用危機(jī)有著直接的關(guān)聯(lián)。具體地講，地方政府規(guī)制無度及其導(dǎo)致的公共政策信用危機(jī)主要表現(xiàn)在：一是公共政策變動(dòng)的過度頻繁，法無常規(guī)，使得公眾幾乎無法根據(jù)公共政策的規(guī)定對未來合理預(yù)期，公共政策難以得到公眾的認(rèn)同；二是地方政府基于自身利益，隨意制定同上級政府的政策相抵觸的土政策，導(dǎo)致公眾因國家公共政策的相互矛盾而逐步失去對公共政策的信任；三是一些地方政府在同上級政府的博弈中，根據(jù)自身利益來決定對上級政府制定的公共政策的取舍態(tài)度，合意的執(zhí)行，不合意的就拒絕執(zhí)行，這同樣破壞了公眾對公共政策導(dǎo)向的合理預(yù)期。

機(jī)制缺失與績效陷阱

1．現(xiàn)行的公共管理體制未能從制度層面有效地落實(shí)政府對公眾的責(zé)任以及公眾對政府的監(jiān)督制約能力，是地方政府及其官員的失信行為難以得到及時(shí)、有效制止的重要原因。首先，公共管理和公共政策的制定、實(shí)施缺乏應(yīng)有的透明度，使公眾對地方政府產(chǎn)生隔閡心理甚至對立情緒，這破壞了政府與公眾相互之間的信任與合作。其次，由于現(xiàn)行的公共管理體制缺乏健全有效的政府作用責(zé)任機(jī)制，使得地方政府及地方官員的種種失信行為難以得到明確認(rèn)定。最后，現(xiàn)行的行政監(jiān)督體制所存在的種種局限，如監(jiān)督主體與行政主體權(quán)力、地位的非對稱性，信用監(jiān)督的法律依據(jù)不明確等，客觀上造成了行政主體的失信行為難以受到各種監(jiān)督主體的有效制約。

2．現(xiàn)行官員選拔體制的弊端，也是導(dǎo)致政府信用缺失的又一個(gè)重要原因。首先，自上而下選拔委任官員的權(quán)力資源配置方式，客觀上形成了官員只需對上負(fù)責(zé)的局面。這種制度使得一些官員為取悅上級官員不惜欺上瞞下。其次，由于選拔委任制無法建立全面和客觀公正的官員業(yè)績考核體系，在實(shí)際操作過程中往往只能以簡單的經(jīng)濟(jì)增長數(shù)字作為官員業(yè)績考核的主要參數(shù)。這種激勵(lì)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致一些急于升遷的官員將政府的注意力和資源全部投注于對經(jīng)濟(jì)績效的追求，而不是放在地方民眾迫切需要解決的問題上。最后，在現(xiàn)行干部體制的約束下，一些地方為片面追求官員的年輕化，或出于調(diào)動(dòng)官員積極性的目的，對官員職位進(jìn)行過于頻繁的變動(dòng)，并硬性規(guī)定官員職務(wù)晉升資格的年齡上限。這些制度化的約束條件，導(dǎo)致他們盲目追求公共政策和行政行為的短期效應(yīng)，竭澤而漁并陷入欲罷不能的“績效困境”。

三、地方政府信用體系的構(gòu)建

加強(qiáng)信用建設(shè)，規(guī)范信用秩序，已成為改革和發(fā)展的迫切要求，整頓和規(guī)范信用秩序，應(yīng)該把加強(qiáng)政府信用建設(shè)，構(gòu)建誠信政府放在首要位置。

切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能

各級政府要全面履行職能，在繼續(xù)搞好經(jīng)濟(jì)調(diào)控，加強(qiáng)市場監(jiān)管的同時(shí)，更加注重履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，特別要加快建立健全各種突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制，提高政府應(yīng)對公共危機(jī)的能力。要加快政企分開，進(jìn)一步把不該由政府管的事交給企業(yè)、社會(huì)組織和中介機(jī)構(gòu)，更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。變過去的全能政府為有限政府，政府對市場失靈的領(lǐng)域進(jìn)行有限管理，從而使政府更容易信守諾言，取信于民。政府只有真正成為一個(gè)合格的裁判員，其信用度才能得到各個(gè)社會(huì)階層的認(rèn)可。

樹立新型權(quán)力觀

建設(shè)行政道德，提高行政官員的道德素質(zhì)，誠信意識。政府機(jī)關(guān)工作人員必須樹立新型的權(quán)力觀，政府的一切權(quán)力屬于人民，政府的一切權(quán)力必須服務(wù)于人民。法律是維護(hù)道德的底線，也是維護(hù)政府誠信的底線。長期以來，政府管理主要依靠政策而不是法律，使行政行為缺乏一致性、連貫性、穩(wěn)定性，從而有很大的任意性，而依法行政也是政治文明的重要標(biāo)志。因此，政府的管理手段要從依靠政府轉(zhuǎn)向依靠法律，只有依法管理，依法辦事的政府，才能在民眾中樹立起威信。

建立政府信用評估制度

政府信用評估制度包括政府信用信息征集、政府信用信息管理、政府信用信息審查申請、政府信用評級、政府信用信息發(fā)布等制度，體現(xiàn)公平、公正的原則，要盡可能減少信息的非對稱態(tài)勢對政府信用建設(shè)造成的壁壘效應(yīng)。在具體操作上，可采用上級政府的監(jiān)察部門作為地方政府信用監(jiān)管部門，結(jié)合政風(fēng)行風(fēng)建設(shè)，建立政府信用評估制度，推動(dòng)地方政府的信用建設(shè)。

堅(jiān)持政府科學(xué)民主決策

行政決策是國家行政機(jī)關(guān)依據(jù)法定權(quán)力履行職能，對國家和社會(huì)公共事務(wù)作出決定。因此，建立政府決策的科學(xué)化、民主化、法制化機(jī)制至關(guān)重要。通過進(jìn)一步完善聽證制度，公眾參與、社會(huì)公示、專家論證和政府決策相結(jié)合的決策機(jī)制，提高政府決策透明度，促進(jìn)政府決策與公民知情權(quán)的統(tǒng)一，保證決策的科學(xué)性、權(quán)威性和正確性。凡是政府在決定重大事項(xiàng)特別是關(guān)系群眾切身利益問題，涉及社會(huì)突出、敏感問題時(shí)，都應(yīng)當(dāng)說明政府決策的道理；所有重大決策，都要在深入調(diào)查研究，廣泛聽取意見，進(jìn)行充分論證的基礎(chǔ)上，由集體討論決定。

建立政府失信懲罰制度，增大失信成本

政府失信的初始動(dòng)機(jī)在于其失信的成本小于可預(yù)見的最終獲取的收益，因此，有效的政府失信懲罰機(jī)制的功能是，使失信者清楚地認(rèn)識到，其付出的代價(jià)要大于他所得到的實(shí)際利益和好處。政府失信懲罰大致包括以下幾個(gè)方面：司法、檢察、監(jiān)察機(jī)關(guān)對政府失信行為人進(jìn)行制裁，強(qiáng)化失信者對失信行為的后果記憶；政府信用評估機(jī)構(gòu)收集司法、檢察、監(jiān)察機(jī)關(guān)對政府失信行為的調(diào)查報(bào)告，并使之在社會(huì)傳播；司法、檢察獨(dú)立，司法、檢察機(jī)關(guān)保持與政府機(jī)關(guān)的距離。

建立對政府信用的輿論監(jiān)督制度

輿論監(jiān)督應(yīng)包含兩個(gè)層面：保持對政府信用變化的敏感，適時(shí)提出批評和建議，積極配合政府信用信息的征集工作；在全社會(huì)范圍內(nèi)推廣信用理念，NGO組織、高等院校和新聞媒體應(yīng)主動(dòng)付出努力。